PUBLICIDAD DEL PLANEAMIENTO URBANO - La Defensa

Publicidad, en su alcance más amplio, implica el conjunto de medios que se emplean para divulgar o extender la noticia de las cosas o de los hechos.

Cuando esos medios son receptados y regulados por el derecho para establecer o prever ciertos efectos jurídicos observamos que el principio de publicidad admite diversas tipificaciones según su finalidad jurídica: desde la simple publicidad noticia, cuyo objeto es la mera información a todo interesado, hasta la publicidad sustantiva o constitutiva de ciertos derechos y sin olvidar la denominada publicidad adjetiva o de oponibilidad a terceros. Es amplia la gama de medios publicitarios en un mismo ordenamiento jurídico y su aplicación a los diferentes hechos, bienes, documentos o situaciones cuya divulgación se persigue deriva en modalidades y efectos también diversos.

En cuanto al planeamiento urbano y los efectos de las restricciones o limitaciones al dominio, es posible considerar tres modalidades de apreciar la instrumentación del régimen publicitario. Dichos modos fueron creados específicamente para su aplicación a los planes de ordenación urbana, resultando -en general- de los alcances previstos jurídicamente para obtener efectos determinados, sea por la vigencia de normas jurídicas o del conocimiento de hechos y situaciones jurídicas relacionados con inmuebles.

En determinados regímenes o leyes de uso del suelo están previstas figuras de publicidad específicas del derecho urbanístico, en algunos supuestos, como sucede en España o México y otros países latinoamericanos, e incluso también en la Argentina.

Si los planes urbanísticos son actos normativos de alcance general, su publicación es conditio sine qua non para adquirir vigencia y por ende obligatoriedad, a partir de su publicación o desde la fecha que determinen.

La publicación de las normas jurídicas constituye la base de la presunción de conocimiento de la ley atribuida a los habitantes del país (arts. 4 y 5, nuevo Código Civil y Comercial argentino, 2015). Así se satisface el precepto constitucional según el cual “ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe” (art. 19, CN de Argentina). En consecuencia, en cuanto atañe a los habitantes o administrados, la publicacion de las leyes y normas generales es un corolario del consignado precepto constitucional [1].

                       Como expresamos, ese alcance y normas citadas, consagran el principio básico respecto a la obligatoriedad de las normas de carácter general al disponer que  no son obligatorias sino después de su publicación.

                        En el caso de los actos administrativos de alcance general, la publicidad , es exigida como garantía jurídica para la protección de los administrados, la certeza y la seguridad jurídicas. La decisión de la Administración debe ser dada a conocer a quienes afecta en sus derechos subjetivos, intereses legítimos e, incluso, en supuestos que atañen al interés simple de una generalidad de sujetos.

                       Parte de la doctrina considera a la publicidad como un requisito que hace a la eficacia del acto administrativo, entendiendo que un acto puede ser válido en el sentido de reunir todos los elementos esenciales, pero al propio tiempo ineficaz si no se cumplió con la correspondiente publicación.

                       En cambio, otra corriente doctrinaria entiende que “la publicidad en cuanto constituye un requisito de exteriorización de la voluntad administrativa, configura un recaudo inherente, al elemento forma” y, en tanto “aparece exigida por el ordenamiento jurídico y si no se cumple con tal requisito, es evidente que el acto como tal, no habrá nacido”. Asimismo, señala que “la pretendida falta de eficacia del acto administrativo no indica otra consecuencia que la comprobación de que el mismo no ha nacido en razón de que el mismo no ha producido aún efectos jurídicos directos con relación a terceros, lo cual exige que el acto, en principio, sea dado a publicidad” [2].

           Las normas indicadas confluyen en un principio común: ninguna norma de carácter general produce efectos jurídicos si no se cumple con su publicación.

El principio de publicidad rige obviamente para las normas urbanísticas [3].

También en congresos internacionales, a los que luego aludiremos, se declaró que la vigencia del planeamiento urbano “dependerá de su publicación oficial”.

En cuanto a la publicidad  de los planes pueden suscitarse cuestiones concretas, las que cabe enunciar en tres supuestos referidos al qué, dónde y cómo:

           a) Es usual que los municipios hayan dicten normas o planes urbanísticos y pretendan su aplicación sin concretar la publicación pertinente en algún órgano periodístico (oficial o privado). Obvio resulta expresar que es imposible la exigibilidad de su cumplimiento hasta tanto tal requisito sustancial se cumplimente.

           b) Otra cuestión planteada es la de saber si la publicación debe hacerse en el Boletín Oficial de la Provincia, en el Boletín Municipal o puede efectuarse, con iguales efectos en un diario o periódico del lugar.

Sobre ese aspecto se viene sosteniendo, aun en el derecho comparado y si no existe un medio específico establecido, que “el modo ordinario para hacer conocer esas ordenanzas es la publicación en un diario que tenga una circulación general en el distrito interesado. Todas las ordenanzas deben, por regla general, para ser obligatorias, ser llevadas al conocimiento de las personas a quienes interesen... Si ningún modo especial se prescribe en la ley, se admite que el conocimiento no tiene necesidad de proporcionarse por vía de publicación en un diario; la fijación de los ejemplares de la ordenanza en los lugares públicos constituye una publicación suficiente” [4].

Conclúyese, por consiguiente, que la publicación puede efectuarse tanto en el Boletín oficial de la Provincia o Estado, en un boletín municipal o en un diario o periódico con efectiva circulación en el municipio.

c) También interesa referir a cómo debe hacerse o corresponde efectuar la publicación. Quien haya tenido la oportunidad de consultar algún plan urbanístico pudo apreciar que son normalmente extensos, en general acompañados de gráficos y además contienen una muy minuciosa y compleja enunciación de los distritos o zonas, consignando las calles, accidentes naturales y rumbos que permiten establecer los límites de los mismos.

Como consecuencia de esas características (extensión, documentación adjunta, etc.) se les plantea a los municipios el problema del costo o complejidad de la publicación. Es también habitual que el plan en sí mismo esté contenido en anexos de la ordenanza, cuyo artículo primero se limita a aprobar el plan regulador o la zonificaron para cierta municipalidad o núcleo urbano que obra como anexo de la ordenanza y el subsiguiente artículo es meramente de forma. Ha ocurrido que se publique solo la ordenanza sin los anexos, es decir únicamente el artículo primero y el de forma. En tal supuesto tal publicación es insuficiente, pues el cuerpo normativo se encuentra en el anexo y no puede considerarse vigente si no pudo ser conocido por los administrados.

Algunos de los inconvenientes enunciados derivan de no considerarse a los planes como normas jurídicas sino como meros estudios urbanísticos, para lo cual confunde su materialización en gráficos que difieren en su expresión de las normas jurídicas ordinarias [5].

           En España la ley de régimen del suelo y ordenación urbana estableció pautas para la publicación en sus arts. 44 y 56.

En México, la entonces ley general de asentamientos urbanos contenía disposiciones expresas en sus arts. 4, 10, 35 y 43. El apartado cuarto del art. 4 exhibe, con todo, una previsión errónea -en nuestro criterio- con relación a los planes de ordenación de las zonas conurbanas pues establece que “estos planes serán publicados en forma abreviada en los periódicos oficiales y en los de mayor circulación, correspondientes”.

Procede enunciar que diversas legislaciones han previsto un procedimiento de información pública, previo a la aprobación definitiva del plan, que requiere también un trámite de publicación [6].

La publicidad informativa que comentamos tiende a implementar la participación de los administrados en el proceso de planeamiento, ya sea posibilitando reclamaciones de los propietarios o afectados por el plan, como a recepcionar propuestas o soluciones alternativas.

           Tal es el sentido de la publicación prevista en el procedimiento de doble lectura que regula el art. 90 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aplicable a los Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación y Plan Urbano Ambiental, que comprende la publicidad del proyecto de ley y convocatoria a audiencia pública “para que los interesados presenten reclamos y observaciones”.

           El decreto-ley 8912 de la provincia de Buenos Aires, primera norma en su tipo en la Argentina pues alude de manera integral al ordenamiento territorial y usos del suelo, previó en su art. 2º inciso f), como uno de sus objetivos fundamentales, “propiciar la participación orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial, como medio de asegurar que tanto a nivel de la formulación propuesta, como de su realización, se procure satisfacer sus intereses, aspiraciones y necesidades”. Omite, sin embargo, prever un régimen o procedimiento específico para concretar de manera efectiva esa participación [7].

El tema exige establecer si el contenido de los planes urbanísticos debe reflejarse en los asientos o inscripciones de los Registros de la Propiedad Inmueble con relación a cada Inmueble afectado.-

Los sistemas registrales tienen por objeto publicitar la constitución, modificación o extinción de los derechos reales sobre inmuebles, tanto sea (según los regímenes mas extendidos en Europa y América) con efectos sustantivos (para que produzcan efectos aún con relación a las partes, ello es de carácter constitutivo) o con efectos adjetivos (como medio de oponibilidad a terceros). El sistema argentino se encuentra en este último grupo (arts. 1890, 1892 y 1893 del vigente Código Civil y Comercial, y art. 2, ley 17801, modificada por el anexo II de la ley 26.994). La publicidad abarca también otras situaciones jurídicas de carácter real, sean decisiones judiciales administrativas que afecten el inmueble o los derechos reales a su respecto registrados.

Cualquiera fuese el sistema publicitario adoptado, con las particulares variantes que cada ordenamiento jurídico nacional presenta, lo cierto es que los registros de la propiedad nacieron como necesidad impostergable ante la conveniencia de hacer conocer a la comunidad todos los actos, negocios jurídicos y decisiones jurisdiccionales que se originan en las convenciones entre particulares o en sus litigios, careciendo de otro tipo de publicidad que no fuere la tradición traslativa y otra formula solo eficaz como modo publicitario en las reducidas comunidades de la antigüedad.

Los registros de la propiedad, ya sean órganos estatales o a cargo de funcionarios investidos legalmente de facultades publicas, son el instrumento por el cual el Estado implementa para organizar modos publicitarios que hagan conocer y relacionen entre sí (fijando prioridades), derechos y actos cuyo conocimiento general no es factible sin un régimen especial, por cuanto su formalización no trasciende habitualmente el ámbito restringido de las partes o funcionarios públicos que intervienen en su gestación.

Al recordar que las figuras o restricciones resultantes del derecho urbanístico nacen de actos normativos de carácter general y por ello cuentan con un sistema de publicidad propio de las normas jurídicas, es simple concluir  que no exigen para ser conocidos de su inscripción o anotación en el registro inmobiliario.

Carece de sentido suponer dos sistemas publicitarios diversos, uno como condición de obligatoriedad (aplicable a las normas jurídicas mediante la publicación de boletines o diarios oficiales) y otro destinado a la constitución u oponibilidad de los derechos que nacen de las convenciones o decisiones judiciales y administrativas en relación a inmuebles o sujetos determinados.-

Ese fue el criterio que propusimos al redactar la ponencia argentina en el seno del IV Congreso Internacional de Derecho Registral (México, 1980), basada en los siguientes conceptos:

1.    “Desde el punto de vista jurídico, el planeamiento urbano requiere para resultar obligatorio su condensación en normas jurídicas, (leyes, decretos, ordenanzas, etc.) cuya vigencia general dependerá de su efectiva promulgación y publicación de acuerdo al régimen que cada país adopta”;

2.    “La planificación urbanística, en consecuencia no requiere, para ser conocida y aplicada, de la publicidad que posibilitan los registros de la propiedad.”

Igual concepción primó en el ámbito de la comisión III del aludido Congreso, limitando la inscripción en los registros a figuras y supuestos excepcionales.-

El criterio que sustentamos no es compartido por algunos autores y aún existe legislación específica que admite expresamente la intervención publicitaria registral; así ocurría con la ley general de asentamientos humanos de México (publicada el 26/5/1976), cuyo art. 43 disponía: “Las declaratorias que establezcan provisiones, usos, reservas y destinos de áreas o predios, entrarán en vigor a los sesenta días a partir de su publicación, y deberán ser inscriptas dentro de los diez días siguientes en el Registro Público de la Propiedad y en los otros registros que correspondan en razón de la materia...”

Además de los argumentos sustanciales que limitan la procedencia de la publicitaria registral inmobiliaria, por existir otro régimen publicitario propio de las normas jurídicas, no son menos significativos los impedimentos prácticos que devienen de la registracion del planeamiento urbano con relación a cada inmueble inscripto en el registro de la propiedad:

1.    El número, la variedad y complejidad de las restricciones establecidas hace prácticamente imposible contener en las fichas, folios o libros registrables dicha información;

2.    Los sucesivos cambios normativos exigirían  una constante actualización de los datos registrados, con riesgo de hacer conocer información inexacta.

Lo expuesto no impide la existencia de registros u oficinas específicamente destinadas a archivar, divulgar e informar acerca de los planes vigentes (dichos registros pueden revestir carácter centralizado a nivel nacional  o estadual, sin perjuicio de que cada municipio cuente también con una oficina para tal fin). También es admisible asignar tal función a los registros de la propiedad, pero tal cometido se cumplirá de manera independiente de su misión específica, llevando archivos y sectores autónomos que satisfagan el objetivo deseado. En ese sentido, suponemos, debe interpretarse la inscripción establecida en la ley mexicana antes referida.

Excepcionalmente deben publicitarse mediante los registros de la propiedad inmueble aquellos institutos o restricciones urbanísticas cuyas modalidades de aplicación o efectos incidan de manera sustancial respecto del derecho de dominio, de forma tal que interese a los terceros conocer las especiales consecuencias jurídicas de las figuras específicas en cuanto al derecho inscripto, sujetándolo a modalidades en su ejercicio, y cuya registración se efectúe a tales fines.

La excepción al principio general expuesto requiere de normas expresas que exijan la registración  (evitando establecerla si ella es improcedente) con sustento en medidas urbanísticas de alcance singular que impliquen una limitación significativa por el ejercicio o disposición del derecho de propiedad. Supuestos de ese tipo se observan en la legislación argentina según los arts. 88 y 89 del decreto-ley 8912 (plazo de edificación necesaria) y 101 (prohibición de edificar por carencia de condiciones de saneamiento) [8].

Otro ejemplo previsto en la provincia de Buenos Aires para el régimen referido a los clubes de campo (como urbanización especial), surge del art. 8° del decreto 9404/86, de nuestra autoría. Se trata de una anotación especial, una vez aprobada la convalidación técnica final del complejo urbanístico, con relación a las inscripciones de dominio de los inmuebles comprendidos en el proyecto. El segundo párrafo de esa norma indica que “dicha afectación implicará que no podrán transmitirse las parcelas con destino residencial hasta tanto se registre la adquisición del dominio de las áreas de esparcimiento y circulación a favor de la entidad jurídica consignada en el art.1°. La restricción se extinguirá sin necesidad de petición expresa, al efectuarse la inscripción aludida”.

En tal sentido, el IV Congreso Internacional de Derecho Registral (Roma, 8/12 de noviembre, 1982) acordó los siguientes criterios en las conclusiones de su tema III:

“5) En cuanto la decisión planificadora se refiere inmediatamente y mediante individualización precisa, a fincas o parcelas que constituyan unidades registrales, sus previsiones deben relacionarse en el asiento registral como elemento colaborador del principio de determinación o especialidad”; y “ 6) La ejecución del planeamiento en cuanto implique modificación física de los predios, alteraciones en la titularidad de los derechos inscriptos, limitaciones de carácter real o gravámenes hipotecarios en garantía de obligaciones urbanísticas, debe ser objeto de inscripción para dotar de la necesaria eficacia frente a terceros a los actos o negocios jurídicos de ejecución derivados de los planes”.

Los institutos  relacionados con el derecho urbanístico, o derivados del mismo, deben registrarse de acuerdo a las técnicas específicas que se correspondan con cada tipo de figura jurídica. Tratándose de derechos reales limitativos o restricciones administrativas, su recepción mediante la técnica de folio real, se efectuará en los sectores o espacios de la ficha donde se consignan los gravámenes, limitaciones o interdicciones que afecta al dominio. Cuando las restricciones parcelarias o referidas a la edificación consten o estén indicadas en planos de mensura, bastará con asentar en el folio real, mediante un asiento complementario, el número o característica identificatoria del plano correspondiente [9].

           Esos criterios los hemos sustentado en otras ponencias [10].

3.    Publicidad a través de organismos catastrales y de planeamiento

           3.1 Finalidad y efectos. Aun cuando la vigencia de los planes no requiere otra publicidad que la propia de toda norma jurídica, en la medida en que se acrecienta la diversidad y complejidad de los institutos urbanísticos resulta conveniente arbitrar medios complementarios de información publica que faciliten su conocimiento cierto e inmediato en relación a cada parcela.

Así lo expresó también el ya mencionado congreso celebrado en México: “Para el conocimiento de cualquier interesado del contenido de los planes y normas urbanísticas vigentes, es recomendable la existencia de oficinas que difundan dicho contenido respecto de las zonas, polígonos o unidades urbanísticas de que se trate, y que expidan los informes pertinentes”.

La publicidad a que aludimos, salvo otros efectos especiales que pueda conferirle la legislación, implica sólo la mera noticia o información acerca de las previsiones del planeamiento en relación a una determinada zona o parcela urbana. Excepcionalmente puede conferirse un plazo de vigencia al certificado e informe que se expedida de forma tal que garantice la permanencia o subsistencia de los indicadores urbanísticos aun cuando el plan vigente al solicitarse el informe sufra luego modificaciones.

          3.2 Modo de implementación. Dado que la planificación determina esencial-mente los usos admitidos, las modalidades del parcelamiento y la capacidad edifica-toria de los inmuebles (por sus características o posibilidades de uso), con abstracción de sus propietarios o de los derechos reales que lo afecten, este tipo de publicidad complementaria debe efectuarse con intervención de las oficinas provinciales o comu-nales de planeamiento territorial y también en forma coordinada, mediante la recepción de los datos pertinentes en los registros catastrales.

La ley del suelo española estableció previsiones destinadas a garantizar la información del contenido de los planes y admite la existencia de un certificado urbanístico [11]. Asimismo refiere al tema la entonces ley general de asentamientos humanos de México [12].

En la Argentina diversos municipios expiden informes o certificados urbanísticos, por sus entes competentes, aún cuando no se cuenta con normas precisas en las leyes o reglamentaciones de uso del suelo acerca de los efectos o alcances jurídicos de dicha información. De igual modo puede ocurrir con los organismos provinciales.

---

[1] Marienhoff, Miguel: Tratado de derecho administrativo, t. IV, p.57.

[3] Scotti, Edgardo O.; en “Derecho y Planeamiento Urbano”, Ed. Universidad, 1982, p. 83. Ello fue sostenido por la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires en las causas “Czarnecki, M. E. c/ Municipalidad de Quilmes s/inconstitucionalidad, art. 8, Ordenanza 5746 y Ordenanza 5511” (AS: 1990-II, p. 76) y  “Gallardo, A. A. c/ Municipalidad de Colón s/demanda contencioso–administrativa” (25/08/98), reiterando doctrina constante (causas I. 697, 13/04/77; B 48.004; 28/10/80; B 48.040, 09/06/81).

[4] Goodnow: Les principes du droit administratif des Etás Unis, citado por Leónidas Anastasi, en JA: 34-150.

[5] “El régimen especial de publicidad de los planes trae causa, asimismo, de su origen expuesto y de su contenido complejo. Los mandatos jurídicos no se expresan  en el planeamiento solamente a través de la palabra escrita, sino también, y muy especialmente, a través de signos y representaciones gráficas. La dificultad para la publicación integra en el Boletín Oficial correspondiente de una norma expresada de esta forma, es la que explica, pero en modo alguno justifica, el régimen de publicación y publicidad establecido en los art. 44, 55 y 56 de la ley española-“(García de Enterria-Parejo Alfonso: Lecciones de derecho urbanístico, Civitas, Madrid, 1979, p.171 y 352).                                        La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, consideró que el art.125 de la ley 7647, de procedimiento administrativo, en tanto exige la publicación de los reglamentos administrativos en el Boletín Oficial de la Provincia para que adquieran eficacia, es inaplicable a las ordenanzas municipales, pues dicha ley solo regla el procedimiento de la administración provincial. Tampoco surge tal requisito de otras normas, ya que si bien la Dirección del Boletín Oficial provincial debe llevar un fichero de ordenanzas municipales, no tiene necesariamente a su cargo la publicación. Por lo tanto, el citado tribunal concluye afirmando que: a ) tratándose de normas cuyo ámbito de aplicación territorial no excede un Partido debe admitirse su inserción en una publicación de la localidad; b) la ley orgánica de la municipalidad atribuye al departamento ejecutivo la promulgación y publicación de las ordenanzas  (dec.ley 6769/58 y mod., art.108, inc.2º), y consecuentemente cabe reconocerle atribuciones para determinar razonablemente el medio de publicidad a utilizar (conforme, además, a lo dispuesto en el art. 125 de la Ord. Gral. 267), en tanto el caso no se encuentra alcanzado por normas que requieran un medio especial, máxime si el utilizado (impresión por la propia comuna de un boletín) coincide con el que la ley prevé para las ordenanzas impositivas.

[6] Así lo estableció la entonces ley del suelo española en su art. 41: “1) Aprobado inicialmente el Plan Parcial, Programa de Actuación Urbanística o Proyecto de Urbanización por la Corporación u Organismo que lo hubieres redactado, éste lo someterá a información pública durante un mes”. La apertura del período de información debe darse a publicidad mediante anuncios insertos en el Boletín Oficial del Estado o en el de la Provincia o en uno de los periódicos de mayor circulación de la Provincia (arts. 44, ley del suelo, y 128.2, del Reglamento de Planificación).

[7] El autor de este estudio fue el único abogado que intervino en la redacción final de la mencionada ley de ordenamiento territorial y uso del suelo, como también contribuyó en la elaboración de sus normas reglamentarias y del régimen jurídico de los denominados clubes de campo (decreto 9404/86).

[8] Con deficiente política y técnica legislativa esas normas fueron modificadas por la ley 10.449.